邢成:监管与自律并进 制度建设趋于成熟

来源:WWW.TRUSTSZ.COM 时间:2005-01-20


                   ——中国信托业回顾与展望报告(2005)系列之一

                           中国人民大学信托与基金研究所 邢成


    与2002年的幼稚、脆弱和2003年的躁动、放任不同,2004年的中国信托业在多变而纷乱的复杂环境面前,更多的表现出了几分沉着、内敛和从容。整个行业在稳步有序推进和发展的同时,其各个层面都经历着前所未有的变革与历炼:从行业监管到自律;从治理结构到风险防范;从产品创新到盈利模式;从法律完善到制度健全;从管理能力到人才建设。可以说2004年是中国信托业由乱转治的标志性的一年,其间热点不断,令人目不暇接,诸多问题均值得大家认真的思考和反省。


一、监管层态度日趋明朗,行业地位日渐突出

    2004年是中国信托业发展史上最具划时代意义的一年,同样也是监管层对信托业关注最多,行业地位提升最快的一年。

    在2004年3月29日非银行金融机构监管部全体工作人员会议上、2004年4月11日2004年全国信托投资企业工作会议上、2004年10月16日长沙信托国际研讨会议上,中国银监会的多位主要领导均明确肯定了信托业在改革开放及国民经济建设和发展中的重大作用,指出信托业是中国金融体系中不可或缺的重要支柱之一。

    2004年11月22日经国务院和国家有关部门批准,历经三年漫长筹备的中国信托协会第一次会员大会暨中国信托协会创立大会在中国银监会等有关部门的关怀和支撑下,终于正式召开。大会通过了协会章程、选举出理事单位,推选出会长和副会长以及秘书长。从此中国信托业终于与其它金融机构一样有了行业性的自律组织,有了面对社会和外界的统一形象与声音。

    在如此短的时间内,监管部门的有关领导如此密集的正面肯定和强调信托业的地位和作用是信托业发展史上是罕见的。中国信托业自1979年产生至今从弱小走向强盛;从膨胀走向规范二十多年的发展史中,行业性的自律组织终于在《信托法》等“一法两规”出台两年后的2004岁末正式诞生,这必然意味着我国信托业自此将逐渐步入规范、健康和可持续发展的历史时期。

二、制度体系密集出台,政策规定趋于利好

(一)2004年信托业制定出台的主要政策规定概述
    “一法两规”实际只是基本法和信托企业开展信托业务的框架性规定。由于诸多操作性的制度和细则严重滞后,一度给信托企业开展业务造成很大障碍,如由于证券交易账户问题始终无法解决,导致信托企业再开展证券投资信托业务时,很难按照一法两规的相关规定将信托资金分户管理、分户核算。然而自2004年中期以来,监管部门加快了有关制度和政策规定建设的速度,2004年6月中国银监会颁布《信托投资企业集合资金信托业务信息披露暂行规定(征求意见稿)》,随后《信托投资企业信息披露管理暂行办法(征求意见稿)》、 中国银监会、中国证监会联合发出《关于信托投资企业开设信托专用证券帐户和信托专用资金帐户有关问题的通知》、《信托投资企业房地产信托业务管理暂行办法(征求意见稿)》,财政部将颁布信托投资企业会计核算办法,与此同时,《非银行金融机构企业治理指引(送审稿)》以及《信托投资企业内控制度指引(讨论稿)》也都由中国银监会制定完毕,正在讨论修改之中。

2004年信托业相关法规制度制定出台情况一览表

---------时间---------名称---------制定部门----------实施程度

1、2004年6月11日/《信托投资企业集合资金信托业务信息披露暂行规定》/银监会/征求意见稿

2、2004年6月24日/《中国银行监督管理委员会关于进一步加强信托投资企业监管的通知》/银监会/2004年6月24日施行

3、2004年7月7日/《信托投资企业信息披露管理暂行办法》/银监会/征求意见稿

4、2004年9月13日/《关于信托投资企业开设信托专用证券帐户和信托专用资金帐户有关问题的通知》/银监会证监会/2004年10月1日生效

5、2004年10月/《信托投资企业内部控制指引》/银监会/征求意见稿

6、2004年10月/《非银行金融机构企业治理指引》/银监会/送审稿

7、2004年10月18日/《信托投资企业房地产信托业务管理暂行办法》/ 银监会/征求意见完成

8、2004年11月17日/《关于规范信托投资企业证券业务经营与管理问题的有关通知》/银监会办公厅/2004年11月17日

9、2004年12月/《信托业务会计核算办法》/财政部/讨论稿

10、2004年12月6日/《严禁信托投资企业信托业务承诺保底的通知》/ 银监会/2004年12月6日

11、2004年12月7日/《关于进一步规范集合资金信托业务有关问题的通知》/银监会/12月7日施行

12、2004年12月8日/《关于信托投资企业集合资金信托业务信息披露有关问题的通知》/银监会/12月8日施行


(二)主要政策规定评析
    为规范信托企业集合资金信托业务的信息披露行为,保障当事人的合法权益,2004年6月中国银监会发布《信托投资企业集合资金信托业务信息披露暂行规定(征求意见稿)》,向社会公开征求意见,其核心内容主要体现在下述方面。

    首先,规范披露促进了信托业务流程的模式化和信托产品文件的标准化。2003-2004年,是信托业发展最快的时期,已完成重新登记的信托企业发行了近500个集合资金信托,筹资近500亿元人民币。大规模集合资金信托产品的发行,对监管部门的监督能力和信托企业本身的风险控制能力提出了严峻的挑战和更高的要求。因此,制定信托企业开展集合资金信托业务信息披露的规范要求,使信托企业在信托产品设计和发行的过程中,将信托产品推介文件的名称、格式、用辞、内容等加以统一和标准化,其次,通过对信托企业信息披露的规范要求,可以更加充分和完整地揭示风险,做到信息披露的公开、公正、公平,真正实现委托人与受托人之间的信息对称,进一步强化信托投资者的风险意识,加强对投资者的风险教育最终确保委托人的利益得以充分保证。再次,建立信息披露制度,有利于健全和完善我国的监管体系,将信托企业对信托财产运用和处置的具体过程及业绩处于社会公众的监督之下,使信托企业在开展经营活动时不仅要考虑政府监管的因素,同时还要接受社会监督,从而经营更加谨慎,行为更加规范。同时监管部门也可更加及时、全面的获得信息。因此,尽快实施信托业务信息披露制度,对防范风险、规范信托市场、推动信托业健康发展是至关重要的。

    《规定(征求意见稿)》的主要内容表明,银监会在总结2004年上半年发生的一些问题后,制定颁布《规定(征求意见稿)》是有针对性地对当前信托业存在的主要问题和信托企业在经营中经常出现的风险漏洞而制定的。通过制定更为规范和完善的监管制度体系,采取更为科学和客观的监管措施,严格防控风险,促进信托业稳健经营和发展,实现审慎监管的目的。《规定(征求意见稿)》中一大突破性内容是:要求推介材料应披露内容必须包括在信托资金使用方出现破产,不能履行对信托计划的承诺、对信托履行的责任有争议等问题时,信托投资企业拟采取的保护信托受益人利益的措施等。如是否召开委托人或受益人大会、是否移交法庭或仲裁。而在此前从未提过召开委托人或受益人大会。这一规定的现实针对性是十分明显的。

   《规定(征求意见稿)》中另一亮点是,如有第三方为信托财产提供担保的,信托企业在集合信托计划推介材料中应披露这些担保方的财务状况,同时阐明其认可担保足以保护信托财产的理由。该条规定明显是汲取了此前发生风险的一些信托企业的案例教训,彻底规避由于受托人关联方出现经营风险而导致受托人无法履行其对委托人的承诺,最终导致信托财产的损失 。同时,《规定(征求意见稿)》的第五、第六、第七条对揭示风险,保障投资者的合法权益也都进行了较为详尽的规定。

    此外,对于披露方式目前尚存一些分歧。《规定(征求意见稿)》第十条要求,信托投资企业在履行集合资金信托业务信息披露义务时,必须采用书面形式;在此基础上,信托投资企业可以根据实际需要,采用电话、电子网络等形式披露相关信息。这一规定并未解决信息披露是采取向特定对象披露还是公开信息披露方式的问题。

    2004年10月继一系列规章制度出台后中国银监会正式公布《信托投资企业房地产信托业务管理暂行办法(征求意见稿)》征求意见。该办法较以前的有关办法更加贴近市场,非常符合房产行业和信托投资企业开展房地产信托业务的特点,其科学性和规范化程度有明显提高,并从制度上对违规操作进行了很好的防范 ,必将促进房地产信托业务规范稳健发展。《信托投资企业房地产信托业务管理暂行办法(征求意见稿)》不仅对目前房地产信托业务中的很多问题作了明细规范 ,而且还有不少突破。

1、杜绝信托资产挪用
    房地产信托业务是过去两年来国内信托企业开展的资金信托业务之一,此次专门制定的房地产信托业务管理办法 ,有清晰、严谨、规范、明确的特点。其中有些规定是对以前的有关管理办法的很好补充。如第4条中特别强调了要委托商业银行担任房地产信托资金的保管人,这是以前"一法两规"和其它法规中没有的。“征求意见稿” 还对商业银行担任房地产信托资金保管人的条件、应履行的职责作出了规定。

    同时,在第7条中又再次强调,房地产信托资金的受托方、保管方和使用方不得为同一人,且相互之间不得存在关联关系。这样也就很好地杜绝了过去的不正当的或非正常的关联交易而有可能给委托人带来的利益上的损失。第7条还规定 ,信托资金的使用方不得将信托资金投资于该信托资金受托方存在关联关系的不动产及其经营企业。即一方面它通过设定房地产资金保管人的方式确保了信托资金不被挪用或改变用途 ,保证资金的安全性,是个突破。另一方面从多渠道杜绝了把信托资金用于关联企业的可能性,而且是没有留任何空间的,是很大的突破。

    在第6条的禁止性规定中,也特别绝对地强调了房地产信托资金不得与受托人的固有财产或不同委托人的信托财产进行相互交易。因为此前规定可以市场公允价格进行交易。

2、专业综合素质要求更高
    该办法对于信托企业的业务驾驭能力和信托投资经理的综合素质提出了更高的要求。如第10条对信托企业开展房地产信托尽职调查作了规定 ,不仅必须进行尽职调查,而且要求信托企业业务经理具有高度的行业熟悉度和专业能力,其中涉及土地评估、项目规划、市场需求、房地产项目本身等问题以及相关法律法规问题 ,否则就完成不了。

    这个办法还为今后评级分类监管制度的出台预留了对接的接口。主要体现在信托合同的份数上提出了弹性管理的思路。换言之 ,如果信托合同仍然在200份以内的,还是采取报备制。但在第31条至35条规定,对于超过200份信托合同份数限制的信托业务采取特别许可制。即,信托投资企业若想开展超过200份信托合同份数限制的信托业务应该事先获得银监会的许可。这确实是一个突破,但又不等同于任何做房产信托项目都可以超过200份合同限制。虽然有了一个弹性规定,不是绝对禁止超过200份,但是必须要申报批准 ,采取了特许的制度。这样实际上为即将要开展的信托企业分类管理作了一个很好的铺垫。今后在分类管理上条件占优的、管理比较规范的、经营较优秀的、实力较强的信托企业可能会率先取得准入证。当然,与此同时,对于超过200份或不受信托合同份数限制的房地产集合信托计划也进行了更加明细的规定 ,比如符合“提足各项准备金后,净资产不低于人民币5亿元”;“过去两年连续盈利且信托业务收入占企业总收入的60%以上”;“累计发行房地产集合信托3次以上,且信托计划已经结束并实现预期收益”,存续期不得少于3年,最低募集金额不得少于5亿元等。上述规定,有利于规避风险。

3、严格性灵活性结合
    该办法在信托投资的风险控制措施以及监管方面进一步加大了力度,对信托企业治理结构、业务操作流程、风险控制机制都提出了明细的要求 ,并且在风险控制中体现了严格性和灵活性结合的特点。如第41条中明确规定对于“四证”俱全的房地产项目才能发放信托贷款,但同时在第43条中又作了一个灵活的规定 ,也就是如果不完全具备“四证” 的房地产项目,但有其它的条件比较完善的,如:“信托投资企业具有5个以上熟悉房地产常识的专业人员;对“四证”不全的房地产项目进行了深入详细的尽职调查;事先告知委托人该房地产集合信托计划拟投向于“四证”不全的房地产项目,充分揭示信托风险;房地产资金信托合同的份数未超过200份;委托人全部是合格投资者;房地产资金信托合同规定了详细的信息披露内容”也可以发放信托贷款。这样就体现了信托监管和风险控制中灵活性和严格性相结合 ,真正使信托企业能够按不同房产项目的不同特点、不同市场的前景和收益性来开展信托业务,来灵活地决策信托资金运用方向和规模。就是不再一刀切了,为信托企业业务拓展提供了完善的政策环境。

    当然,“征求意见稿”还存在一些不足和漏洞。如办法中规定:受托人不能收取信托财产的固定管理费,而只能从信托收益中收取管理费,并规定了具体比例,从而使得信托管理费弹性不够 。其他某些条款也不同程度存在类似操作性不强的问题,尚需进一步调整和完善。 
 
(xintuo编辑)


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